Информационный портал

БЮДЖЕТ ДЛЯ ГРАЖДАН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

ПУБЛИКАЦИИ

ЗДЕСЬ УЖЕ НИЧЕГО НЕ ИСПРАВИШЬ


Дискуссия вокруг бюджетного правила запоздала. Призванное снизить зависимость нашего бюджета от нефтегазовых доходов, оно оказалось бессильно в сложившейся ситуации, когда спад в экономике привел к падению доходов от всех остальных отраслей.

В разговорах о бюджетном правиле временно поставлена точка: по итогам совещания у президента Владимира Путина стало известно, что пока правило не будут ни отменять, ни корректировать. Пока, поскольку можно утверждать, что через некоторое время споры вокруг отчисления нефтегазовых доходов в кубышку и величины дефицита федерального бюджета неминуемо разгорятся с новой силой. Слишком тесно этот вопрос связан с траекторией развития российской экономики. А к примеру, министр экономического развития Алексей Улюкаев уверен, что окончательного решения по бюджетному правилу еще не принято.

Именно ведомство Улюкаева внезапно выступило в начале этого года резко против существующих параметров бюджетного правила, предложив увеличить для бюджета на 2015 год предельный дефицит с 1 до 1,5% ВВП, или на 400 млрд рублей. МЭР считает, что эти средства должны быть инвестированы в экономику, что позволит стимулировать ее рост: по расчетам ведомства, увеличение дефицита бюджета на 400 млрд рублей позволило бы ускорить российскую экономику на 0,6 процентного пункта. Из-за бюджетного правила в 2014 году наша экономика вырастет лишь на 0,5%, а могла бы на 1,1%, считают в Минэкономразвития. Минфин выступает жестко против. Глава ведомства Антон Силуанов не устает повторять два простых тезиса: ограничение расходов — это хорошо и правильно; если даже простимулировать экономический рост увеличением госрасходов, то такой рост быстро иссякнет, а значит, лучше и не начинать (см. «Тратить ради роста» в «Эксперте» № 16 за 2014 год).

Отметим, что споры вокруг бюджетного правила ведутся с самого момента его принятия. МЭР не одинок в своих опасениях насчет того, что бюджетное правило заставляет экономить слишком жестко. Так, год назад вице-премьер Ольга Голодец заявляла, что правило негативно влияет на экономическое и социальное развитие страны — под вопросом, по ее словам, оказываются не только социальные, но и инвестиционные расходы.

История нефтяных доходов

Бюджетное правило начало действовать с 2013 года. По сути, оно представляет собой способ стерилизации нефтегазовых доходов бюджета за счет формирования специальных бюджетных фондов. Доходы бюджета прогнозируются исходя из специально рассчитанной цены нефти — средней за последние несколько лет. Все нефтяные доходы сверх прогноза направляются в Резервный фонд. Когда он достигает 7% ВВП, средства начинают поступать в Фонд национального благосостояния. Официальная позиция Минфина гласит, что бюджетное правило делает российский бюджет независимым от конъюнктуры на мировых товарно-сырьевых рынках и позволяет создать подушку безопасности на случай кризиса, такого, как в 2008–2009 годах.

Сама идея, заложенная в бюджетном правиле, не нова и уже давно используется в российской бюджетной политике. Речь идет о Стабилизационном фонде, образованном в 2004 году. В него направлялись нефтегазовые доходы, превышающие так называемую цену отсечения. Изначально она находилась на уровне 20 долларов за баррель нефти. Эта цифра уходит корнями в предыдущий этап бюджетного планирования, когда правительство верстало бюджет исходя из расчетных нефтегазовых доходов при цене на нефть 20 долларов за баррель. Нефтяные котировки, однако, росли быстрее, чем предполагалось в прогнозах ведомств. Например, в 2004 году среднегодовая цена на нефть марки Brent составила около 40 долларов за баррель, а в 2005-м — уже 55 долларов (российская нефть Urals обычно немного дешевле Brent, но динамика совпадает). В 2006 году цену отсечения установили на уровне 27 долларов за баррель, что по-прежнему позволяло стерилизовать нефтегазовые доходы в Стабфонде ударными темпами. По оценкам специалистов, Стабфонд улавливал до трех четвертей дополнительных доходов от благоприятной внешней конъюнктуры. «Эти цифры, 20–27 долларов за баррель, уже давно не имеют никакого практического значения, поскольку определялись они в начале 2000-х годов, когда представить, что цены на нефть достигнут 80–90 долларов, могли только большие оптимисты, — объясняет Сергей Дробышевский, директор по научной работе Института экономической политики имени Гайдара. — И в дальнейшем, когда цены начали расти, казалось, что уровень 30 долларов — уже очень высокий, и скорее возможен возврат к 20 долларам, чем дальнейший рост. И это было не только мнение Минфина, но и в целом консенсус-прогноз большинства международных организаций».

В 2008 году Стабилизационный фонд упразднили, а на его месте были созданы Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Предполагалось, что Резервный фонд будет обеспечивать выполнение государством своих расходных обязательств, если цены на нефть сильно упадут, а ФНБ станет частью пенсионного обеспечения граждан на длительную перспективу. Тогда же правительство приняло бюджетное правило, основанное на рекомендациях МВФ. Докризисный дизайн правила во многом отличался от нынешнего: устанавливалась величина ненефтегазового дефицита бюджета — 4,7% ВВП. Одновременно вводилось понятие так называемого нефтегазового трансферта — объема нефтегазовых доходов, который можно было направить на финансирование расходных статей бюджета. Размер нефтегазового трансферта ограничивался 3,7% ВВП. Таким образом, неявно предполагалось, что дефицит в размере 1% ВВП можно будет безопасно финансировать за счет заимствований. Нормативная величина Резервного фонда устанавливалась на уровне 10% ВВП, после наполнения фонда до указанного размера нефтегазовые доходы должны были направляться в Фонд национального благосостояния. В этой логике формировался бюджет на трехлетку 2008–2010 годов, однако уже в 2008-м, с началом кризиса, это правило прекратило существование. «4,7 процента ВВП в то время соответствовали уровню нефтегазовых доходов при цене на нефть 45–50 долларов за баррель, и этот неявный уровень стал новой ценой отсечения», — рассказывает Сергей Дробышевский.

«До 2009 года формирование фондов шло планомерно, — напоминает заведующий кафедрой государственного регулирования экономики ФГУ РАНХиГС Владимир Климанов. — К началу 2009 года объем фондов достиг исторического максимума: в Резервном фонде было 4,9 триллиона рублей, а в ФНБ — порядка 2,9 триллиона рублей». Но потом ситуация круто изменилась. В кризис нефтяные цены упали, так что бюджетное правило стало действовать наоборот: не на накопление, а на исчерпание фондов. За 2009–2010 годы «проели» большую часть Резервного фонда, сохранив при этом ФНБ нетронутым. За 2009–2010 годы из Резервного фонда было потрачено на текущие нужды свыше 110 млрд долларов, а его накопленная величина снизилась с абсолютного предкризисного максимума 8,2% ВВП до 1,7% к началу 2011 года. «Потом, когда цены на нефть опять пошли вверх, Резервный фонд стал снова накапливаться, — продолжает Климанов. — Причем достичь объема Резервного фонда десять процентов ВВП было уже невозможно, поэтому планку понизили до семи процентов. Соответственно тогда предполагалось, что в среднесрочной перспективе будут накапливаться и средства ФНБ». Причем цена отсечения находилась все на том же неформальном уровне 45–50 долларов за баррель — она никак не соотносилась с действительностью на нефтегазовых рынках, но позволила за год увеличить Резервный фонд до уровней начала 2010 года. Предложенное в 2012 году бюджетное правило содержало две ключевые новации. Во-первых, цена отсечения для нефтегазовых доходов теперь не прогнозировалась, а рассчитывалась на основе данных за последние годы. С точки зрения технологии бюджетного планирования это означало просто отказ от прогноза цены нефти, предлагаемого МЭР, и замену его трендовым показателем. В итоге в 2013 году цена отсечения рассчитывалась за пятилетний промежуток (к 2018 году расчетный диапазон должен достичь десяти лет) и составляла 91 доллар за баррель, а в 2014-м выросла до 92 долларов. Во-вторых, бюджетное правило в нынешней редакции изменило процедуру планирования расходов бюджета: их объем определялся исходя из суммы ненефтегазовых доходов и нефтегазовых доходов в рамках расчетной цены на нефть, к которым добавляется еще максимально возможный дефицит бюджета в размере 1% ВВП.

Таким образом, бюджетное правило 2013 года фактически решало две задачи: задавало алгоритм распределения нефтегазовых доходов в суверенные фонды и накладывало жесткие ограничения на расходную часть бюджета, что было особенно актуально после кризиса. «Все 2000-е годы тот объем бюджетных расходов, который Минфин мог себе позволить, удавалось финансировать, даже отправляя почти все нефтегазовые доходы в Резервный фонд, — рассказывает Сергей Дробышевский. — В 2008 году Резервный фонд и ФНБ были накоплены в достаточном объеме, соответственно начали говорить о том, что эти деньги уже можно не копить, а тратить сейчас. И даже, не будь кризиса в 2009 году, думаю, мы все равно вошли бы в ситуацию, когда объем расходов бюджета сильно вырос». Главный экономист Альфа-банкаНаталья Орлова добавляет: «В 2007 году правительство приняло решение о значительной индексации пенсионных расходов, которое казалось своевременным в условиях оптимистичных прогнозов цен на нефть, ведь к 2008 году некоторые аналитики говорили о том, что цены на нефть выйдут на уровень 200 долларов за баррель. Но этого не произошло, а бюджет значительно увеличил социальные обязательства, при этом столкнувшись с ухудшением доходной базы. В результате средства резервного фонда были задействованы для покрытия дефицита бюджета. В целом же контрциклическая бюджетная политика 2007–2009 годов привела к значительному скачку цены на нефть, балансирующей бюджет, до 100 долларов за баррель. В результате возникла потребность в новом правиле, которое бы ограничивало рост расходов бюджета».

Неправильное правило

Помощник президента России Андрей Белоусов и замминистра экономического развития Андрей Клепач последовательно выступают за смягчение бюджетного правила в части ограничений госрасходов. Этого курса придерживается и нынешнее Минэкономразвития. Нелишне напомнить, что, будучи зампредом ЦБ, Алексей Улюкаев не видел смысла в увеличении госрасходов, но, став министром экономического развития, он, кажется, изменил свои взгляды и теперь утверждает, что бюджетное правило должно быть «чувствительно к инвестиционному циклу или варьироваться с учетом того, какая инвестиционная ситуация складывается». Прежнее руководство экономического ведомства высказывалось гораздо жестче, предупреждая о недопустимо низких темпах роста экономики в случае, если бюджетное правило продолжит действовать. «Мы должны подойти к тому, чтобы быть предельно честными, и тогда сказать: да, мы сохраняем бюджетное правило, но тогда мы должны признать, что высоких темпов роста при сложившейся мировой конъюнктуре у нас не будет. Те темпы роста, которые мы можем иметь, — это два-три процента», — заявлял Клепач в январе этого года. А Белоусов предлагал снизить планку Резервного фонда с 7 до 5% ВВП, чтобы направить высвободившиеся средства на строительство дорог, состояние которых мешает росту экономики страны.

Ряд экспертов выступают с еще более жестких позиций, отмечая неправильность самой необходимости создания в России кубышки на черный день. Неоптимальность бюджетного правила для нынешней ситуации в российской экономике доказывает и то, что в последний год происходит с составными частями этого правила: да, декларируется, что оно не будет меняться, но ФНБ уже практически распечатан ради инфраструктурных проектов, а это многими специалистами трактуется как фактическая отмена правила. «Пока в нашей стране копить деньги неверно, — досадует партнер ФБК директор Института стратегического анализа Игорь Николаев. — Провозглашаются благие цели и намерения, но… Мало того что мы изымаем из экономики дополнительные ресурсы, но что происходит, когда наступают тяжелые времена? Первая волна кризиса: Резервный фонд за год с небольшим похудел на четыре с лишним триллиона рублей. Деньги начали тратиться в экстренном порядке: надо было спасать банки, системообразующие предприятия — не самое, кстати, рациональное направление расходования средств. Кроме того, за счет траты таких объемов денег государство взяло на себя сильно завышенные обязательства. Это иллюзия, что все можно залить деньгами, мол, нужно пережить волну кризиса, а дальше все пойдет нормально. Эта политика стратегически неверна». По словам эксперта, пока институционально наша экономика не готова к нормальным эффективным тратам из суверенных фондов. «Изначально смысл такого накопительства формулировался таким образом: перевод природных ресурсов в финансовые. Всегда вставал вопрос: почему мы природные ресурсы переводим в финансовые, а не в материальные? Ведь, когда вы тратите на ту же инфраструктуру, вы формируете совсем другую экономику. Вы не складываете деньги, а эффективно ими пользуетесь. И когда наступят кризисные времена, экономика будет уже другой: совсем не факт, что для ее поддержания вам потребуются такие огромные деньги», — развивает мысль Николаев.

Нефть не виновата

Лучше всего иллюстрирует нереалистичность предпосылок, положенных в основу бюджетного правила, тот факт, что, будучи введенным с 2013 года, оно так в полной мере и не заработало. «Правило предполагало ситуацию, когда рост или падение экономики определяется в первую очередь за счет внешней конъюнктуры, — объясняет Сергей Дробышевский. — Но замедление в 2013 году с изменениями на рынке углеводородов было связано в минимальной степени. Цены на нефть все еще высокие, а сбалансировать бюджет мы уже не в состоянии — в первую очередь из-за недобора ненефтегазовых доходов, на более или менее неизменном уровне которых бюджетное правило и основано. Так что правительство решило приостановить перечисление дополнительных доходов в Резервный фонд и направить их на финансирование дефицита бюджета. В мае 2013 года были приняты поправки в Бюджетный кодекс, приостанавливающие до 2016 года те положения, которые требуют перечисления избыточных доходов в Резервный фонд». Одновременно выявился и еще один дефект новой редакции правила. В отличие от образца 2008 года оно никак не лимитировало ненефтегазовый бюджетный дефицит. Из-за этого накопления в Резервном фонде, предписываемые правилом, но направленные на погашение дефицита, финансировались за счет размещения государственных облигаций. Это приводило к абсурдной ситуации отрицательного арбитража, так как стоимость заимствований превышала доходность размещения средств Резервного фонда.

В такой ситуации и нынешние дискуссии Минэкономразвития и Минфина выглядят торговлей на пустом месте. «Споры о том, каков должен быть размер Резервного фонда — пять или семь процентов ВВП, абсолютно бессмысленны: мы до 2016 года имеем право не пополнять его вообще, — говорит Сергей Дробышевский. — Дальше мы говорим о необходимости увеличить дефицит бюджета до полутора-двух процентов ВВП. Здесь мы тоже попадаем в некую ловушку, поскольку непонятно, к какому уровню прибавлять эти проценты. У нас на 2014 год ненефтегазовые доходы вполне могут быть завышенными: когда рассчитывали, никто не закладывал нулевой темп роста экономики. Так что мы уже можем иметь полтора-два процента дефицита при действующем правиле. Соответственно, нужно тогда корректно пересчитать весь бюджет на 2014–2016 годы, понять новые предельные размеры доходов и только тогда заводить речь об увеличении дефицита».

Отдельного упоминания требует судьба Фонда национального благосостояния. «ФНБ создавался по примеру пенсионного фонда Норвегии, — объясняет Сергей Дробышевский. — В то время, когда мы могли по пять-шесть процентов ВВП направлять в фонды, казалось, что в течение какого-то периода реально накопить ФНБ до макроэкономически значимых уровней 20–30 процентов ВВП, например, и использовать его для поддержки пенсионной реформы. Но когда после кризиса ФНБ так и остался на неизменном уровне, он стал бесполезной вещью. Нужно было или его к Резервному фонду присоединить, или сделать из него некий аналог государственного института развития». В итоге сейчас ФНБ превратился в большой денежный мешок, но так и не появилось четкого понимания, как и на что тратить. На прошлогоднем Петербургском экономическом форуме Владимир Путин заявил, что 40% фонда может пойти на инфраструктурные проекты, что активизирует борьбу за средства ФНБ между госкорпорациями. Полный перечень проектов, ради которых будет распечатан фонд, не определен до сих пор. В начале нынешнего года говорилось о намерении правительства вложить средства ФНБ в долговые обязательства Украины. И наконец, после того как бюджетное правило было решено не трогать, появилась информация, что фонд могут распечатать еще и для развития Крыма.

Пустые споры

Так что дискуссия, хотя на первый взгляд и находится в реальной плоскости бюджетного планирования, на самом деле выглядит как попытка Минэкономразвития и Минфина в очередной раз решить вопрос о роли госрасходов в экономике. И здесь пока по очкам выигрывает Минфин. С одной стороны, многие аналитики недоумевают: как при наращивании госрасходов на 0,5 процентного пункта ВВП можно уже в этом году разогнать экономику на дополнительные 0,6 пункта. «В реальности, даже если мы сейчас увеличим дефицит бюджета, потратить деньги на что-то, кроме социальных выплат, невозможно», — считает Сергей Дробышевский. С другой стороны, расходы бюджета уже и так значительны, и речь идет прежде всего о социальной части. «Бюджетное правило позволило ограничить темп роста расходов на уровне четырех процентов за весь 2013 год. Без этого правила удержать такой низкий показатель было бы вряд ли возможно. Но дело-то в том, что в условиях низких темпов расширения экономики рост налоговых доходов замедляется, а социальные обязательства бюджета снижению не подлежат и даже, наоборот, продолжают увеличиваться. В итоге именно поэтому сейчас возникла дискуссия о необходимости поменять бюджетное правило», — считает Наталья Орлова.

Однако проблема в том, что содержательно вопрос расходов не обсуждается, речь идет только об их объеме. Как и с ФНБ, нет конкретных предложений, куда необходимо потратить высвободившиеся в случае изменения/отмены бюджетного правила средства, и обстоятельных расчетов, какой эффект это даст. «Наверное, предложения Минэкономразвития расчетно на чем-то основываются, но мы уже сейчас перегружены необходимостью огромных текущих расходов, которые как раз было бы правильно подсократить, вместо того чтобы искать ресурсы инвестиционного увеличения экономического роста, — считает Владимир Климанов. — Эта задача окажется решенной, только если на то будет политическая воля: большая часть текущих обязательств связана с политическими заявлениями, в том числе данными в майских указах президента 2012 года. Но экономисты и политики говорят о том, что для многих региональных бюджетов — да и для федерального тоже — это непосильная ноша».

К тому же предложения Минэкономразвития об увеличении допустимого бюджетного дефицита закономерно вызывают вопрос: где взять деньги для его покрытия? Такие варианты, как увеличение налогового бремени и приватизация, даже не рассматриваются. Остается один: покрытие дефицита бюджета за счет масштабных заимствований. «И один, и два, и три процента (ВВП. — “Эксперт”) дефицита на протяжении небольшого периода — это не очень страшно, — уверен Сергей Дробышевский. — Даже если бы возник дефицит три процента, профинансировать его за счет рыночных заимствований не составило бы, наверное, проблемы. И пример США, Франции, Германии, живущих много лет с бюджетным дефицитом, доказывает это. Но, с другой стороны, США ведь финансируют дефицит во многом за счет вложений иностранцев в свои ценные бумаги; так уж им повезло, что их бумаги — главный резервный актив во всем мире. В итоге американское государство, ориентируясь на внешний спрос, не отнимает у экономики деньги».

Так или иначе, сейчас вопрос с увеличением госдолга повисает в воздухе: пока для России фактически закрыты внешние долговые рынки, а с размещением ОФЗ Министерство финансов не первую неделю испытывает серьезные проблемы.

Яковенко Дмитрий «Эксперт» №18-19 (897)

РИСУНОК: СЕРГЕЙ ЖЕГЛО



Возврат к списку


ОПРОС
  1. Какая информация о работе органа внутреннего государственного финансового контроля Вам наиболее интересна?

ЧТО ТАКОЕ «БЮДЖЕТ ДЛЯ ГРАЖДАН»?

Это проект, созданный для нас, жителей Волгоградской области. Учителя и врачи, предприниматели и рабочие, сотрудники институтов и ведомств, работники культуры и сферы услуг – неважно в какой отрасли востребованы наши таланты, профессионализм и способности. Все мы граждане нашей страны и работаем на... 

ПОЛЕЗНЫЕ РЕСУРСЫ

ССЫЛКИ НА САЙТЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Избранное
Вы еще ничего не добавили в избранное
Подписаться на рассылку

Электронная почта: (Поле обязательно для заполнения)

Вы были подписаны на новсти